Azərbaycan Respublikası Prezidenti Administrasiyasının qanunvericilik və hüquq ekspertizası məsələləri şöbəsinin müdiri Şahin Əliyevin AZƏRTAC-a müsahibəsi

– Ötən ilin dekabrında “Publik hüquqi şəxslər haqqında” Qanun qəbul edilib və Azərbaycanda yeni struktur – publik hüquqi şəxs yaradılır. Bununla bağlı məlumat verməyinizi xahiş edirik.

– Bu struktur ilk dəfə tətbiq olunduğundan onun ətraflı izah və şərhinə ehtiyac var. Bizim ali tədris müəssisələrinin hüquq fakültələrində mülki hüquq fənni çərçivəsində publik hüquqi şəxs haqqında heç olmasa nəzəri məlumat belə verilmir. Ümid edirəm ki, bu qanun qəbul ediləndən sonra təhsil prosesində müəyyən dəyişikliklər olacaq və cəmiyyətdə yaranan suallar aradan qalxacaq. Publik hüquqi şəxslər doktrinası hüququn digər doktrinaları ilə müqayisədə daha gəncdir. Mülki hüququn digər konsepsiyalarının, digər anlayışlarının min illik tarixi olsa da, publik hüquqi şəxs doktrinası təxminən 200 il bundan əvvəl Fransada inzibati dövlət quruculuğu çərçivəsində yaranıb. XIX əsrin axırından bir çox Avropa ölkələrində tətbiq olunub və nəhayət 1900-cü ildə kontinental hüquq dövlətləri üçün nümunə sayılan Almaniya mülki məcəlləsinin 80, 85 və 87-ci paraqraflarında öz əksini tapıb. Keçmiş SSRİ məkanında publik hüquqi şəxs haqqında qanunlar Gürcüstanda, Ukraynada, Moldovada və Baltik ölkələrində qəbul olunub. Bir sıra ölkələrdə, məsələn, Yunanıstanın Əsas Qanununun 17-ci maddəsində publik hüquqi şəxslərə Konstitusiya statusu verib.
Ümumiyyətlə, dövlət idarəetməsi bir sistem olaraq daim inkişafdadır. Bildiyiniz kimi, dövlət hakimiyyətinin 3 qolu var: qanunvericilik, icra və məhkəmə hakimiyyəti. Burada heç bir dəyişiklik və düzəliş etmək mümkün deyil. Ona görə ki, bu aksiomatik bir modeldir. İcra hakimiyyəti orqanları təsərrüfat idarəçiliyi ilə məşğul ola, gəlir götürə, pullu xidmət göstərə bilməz. Çünki vətəndaş dövlətə vergi və rüsumunu ödədikdən sonra dövlət ondan gəlir götürmək məqsədi ilə başqa bir ödəniş tələb edə bilməz. Burada çıxılmaz vəziyyət yaranır. Ona görə ki, iqtisadiyyat inkişaf etdikcə yeni yaranan bir sıra qurumlar dövlətin adından insanlara pullu xidmət göstərir. Bu cür qurumlara, məsələn, Dövlət Metrologiya və Standartlaşdırma Komitəsindəki müxtəlif laboratoriyaları, Dövlət Əmlak Komitəsində yer quruluşu işlərinin aparılması ilə bağlı xidmətləri aid etmək olar. Belə qurumların sayı kifayət qədərdir və onlar məcburdurlar ki, bu xidmətləri göstərən strukturlarına mülki hüququn adi hüquqi şəxs statusu versinlər. Adi hüquqi şəxs isə o deməkdir ki, onun əmlakı girov qoyula, bu əmlaka qarşı məhkəmə icraatı başlana, bu qurum müflis ola bilər, baxmayaraq ki, bu qurum dövlət əhəmiyyətli funksiyalarını həyata keçirir. Publik hüquqi şəxs doktrinası qarşıya çıxan bütün bu suallara cavab verir.
Publik hüquqi şəxs dövlət və cəmiyyət üçün mühüm əhəmiyyət kəsb edən funksiyaları həyata keçirir. Məhz buna görə də adi hüquqi şəxsdən fərqli olaraq, onun kifayət qədər imtiyazları var. Birincisi, publik hüquqi şəxs heç vaxt müflis ola bilməz. Publik hüquqi şəxsə qarşı məhkəmə iddiaları adi mülki qaydada yox, inzibati icraat çərçivəsində mümkündür. İkincisi, publik hüquqi şəxs həm pulsuz, həm də pullu xidmətlər göstərə, özünü maliyyələşdirə bilər, ya da zərurət olduqda büdcədən maliyyələşər. Üçüncüsü, publik hüquqi şəxsin əməkdaşları dövlət qulluqçuları ola bilər, onun bağladığı müqavilələr mülki müqavilə yox, dövlət orqanlarının bağladıqları müqavilələr kimi inzibati müqavilə ola bilər. Onun üçün mülki hüququn adi hüquqi şəxsləri üçün mövcud olan məhdudiyyətlər yoxdur. Publik hüquqi şəxsin bilavasitə təsisçisi dövlətdir.
Sual oluna bilər: həmin funksiyaları, məsələn, qeyri-kommersiya təşkilatları həyata keçirə bilməzmi? Xeyr, qeyri-kommersiya təşkilatlarının həyata keçirdiyi funksiyalar dar çərçivədədir. Publik hüquqi şəxsin isə bütün maliyyə icraatı, mühasibat hesabatı və uçotu dövlət orqanları üçün nəzərdə tutulan qaydada aparılır. Özəl qurumlarda olan qaydalar bunlara şamil edilmir. Ona görə bu anlayışın əhatə dairəsi həddindən artıq genişdir.
İnkişaf etmiş Avropa ölkələrinə nəzər yetirsək görərik ki, uşaq bağçalarından başlamış məktəb və universitetlər, dövlətə məxsus tibb klinikalarından tutmuş böyük korporasiyalar publik hüquqi şəxslərdir. Məsələn, Almaniyada və digər Qərbi Avropa ölkələrində dəmir yolu korporasiyaları publik hüquqi şəxsdir. Onlar müflis ola bilməz, çünki ölkədaxili sərnişin daşımaları üçün həyati əhəmiyyət kəsb edən dəmir yolu hər bir halda işləməlidir. Ona görə dövlət bunu öz üzərinə götürüb və bu, idarəçilik funksiyası deyil, təsərrüfat funksiyası olduğu üçün dəmir yolu şirkətlərinə publik hüquqi şəxs statusu verilib. Azərbaycanda isə belə bir zərurət yoxdur. Çünki avtomobil nəqliyyat daşımaları əhalinin ehtiyaclarını tam ödəyir.
Yaxud Almaniya və Fransada mərkəzi banklar da publik hüquqi şəxsdir. Ona görə ki, onların funksiyaları dövlət hakimiyyəti orqanı funksiyalarından fərqlidir. Dövlət orqanı heç bir halda kredit verə və faiz hesabına gəlir götürə bilməz. Bu, dövlət hakimiyyətinin funksiyası deyil. Ona görə də həmin ölkələrdə mərkəzi banklar publik hüquqi şəxsdir.
Publik hüquqi şəxs Azərbaycan üçün kifayət qədər yeni imkanlar yaradır ki, idarəçilik sistemini pozmadan, həmin sistemin üzvi bir hissəsi kimi yeni qurumlar yaradılsın və dövlət mövcud sistemi dəyişmədən yeni funksiyaları həyata keçirmək imkanı əldə etsin.

– Prezident İlham Əlıyevin Fərmanı ilə publik hüquqi şəxs – Azərbaycan Respublikasının Maliyyə Bazarlarına Nəzarət Palatası yaradılıb. Palatanın nizamnaməsi və strukturunun hazırlanması ilə bağlı işlər nə yerdədir?

– Nizamnamə layihəsi üzərində iş aparılır. Publik hüquqi şəxs statusunda yaradılan bu qurum özünümaliyyələşdirmə prinsipi ilə fəaliyyət göstərəcək. Qeyd edim ki, heç bir dövlət orqanı özünü maliyyələşdirə bilməz və bütün xərclərini dövlət büdcəsi hesabına ödəyir. Lakin bu Palata tam müstəqildir, dövlət büdcəsindən heç bir asılılığı yoxdur. Cənab Prezidentin tapşırığı ilə bu qurumun Nizamnaməsinin layihəsi bir aya hazır olacaq.

– Yeni qurumun funksiyaları ilə Mərkəzi Bankın funksiyaları üst-üstə düşməyəcək ki?

– Bütün funksiyalar bölünəcək. Mərkəzi Bankla əlaqədar bizdə qəribə bir vəziyyət yaranmışdı. Digər banklar kimi, o da maliyyə bazarının bir oyunçusudur. Oyun eyni məkanda keçirilirsə, bir oyunçu digər oyunçular üçün qaydalar qəbul edə, onların fəaliyyətini tənzimləyə bilməz. Bu, idarəetmənin aksiomudur.

– Bu qurumun funksiyaları nədən ibarət olacaq, onun yaranması manatın dirçəlməsinə təsir göstərə bilərmi?

– Bu, manatın dirçəlməsi ilə bağlı məsələ deyil, ümumən sistem məsələsidir. Sistem isə kifayət qədər müasirləşməlidir. “Mərkəzi Bank haqqında” qanunda bildirilir ki, Mərkəzi Bank dövlət orqanıdır. Belə olduğu halda, o hansı hakimiyyət qoluna aiddir: qanunvericilik, icra və ya məhkəmə? Bəlkə bu, dövlət nəzəriyyəsində bir inqilabdır və yeni hakimiyyət qolunun ixtirasıdır? Azərbaycanın Konstitusiyasında Mərkəzi Bank heç bir dövlət hakimiyyəti qoluna aid edilməyib, ona görə ki, o, dövlət orqanı deyil. Məsələn, Rusiyada Mərkəzi Bank hüquqi şəxsdir. Əgər Azərbaycanda Mərkəzi Bank dövlət hakimiyyəti orqanıdırsa, onun işçilərinin vəzifələri də dövlət qulluqçularının təsnifatında olmalıdır. Lakin bu təsnifatda belə vəzifələr yoxdur. Əgər Mərkəzi Bank dövlət orqanıdırsa, dövlət hakimiyyəti orqanı məgər kredit verə bilərmi? Kreditlərdən faiz götürə bilərmi? Əlbəttə, yox. Deməli, Mərkəzi Bank dövlət hakimiyyəti orqanı deyil, dövlət hakimiyyətini həyata keçirməyən dövlət orqanı isə özü-özünü inkar edir.
Başqa misallar da gətirim. Azərbaycandakı 44 dövlət orqanının əsasnamələrində yazılıb ki, onlar ya mərkəzi icra hakimiyyəti orqanıdır, ya da onların statusu mərkəzi icra hakimiyyəti orqanına bərabər tutulur. Konstitusiyaya əsasən, bu qurumların rəhbərləri hökumətin üzvüdürlər. Hökumət üzvü funksiyalarının istənilən mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarının rəhbərləri tərəfindən həyata keçirildiyinə baxsaq, bu funksiyaların kifayət qədər dar çərçivədə olduğunu görərik. Bunlar nazirlər, komitə sədrləri və bir sıra xidmət rəhbərləridir, misal üçün Dövlət Sərhəd Xidmətinin rəhbəri. Digərlərinin funksiyalarına baxsaq, – məsələn, cənab Prezident tərəfindən bu yaxınlarda ləğv olunan Dövlət Satınalmalar Agentliyi – görərik ki, onun statusu mərkəzi icra hakimiyyəti orqanının statusuna bərabər tutulurdu. Halbuki bu orqan satınalmaların təşkili və tenderlərlə məşğul olurdu. Sual yaranırdı ki, bu struktur hansı icra hakimiyyəti funksiyalarını həyata keçirir və hansı sahəyə rəhbərlik edirdi? Əslində belə qurumlar publik hüquqi şəxs olmalıdır. Onların icraedici funksiyaları yoxdur. Bu cür orqanlara mərkəzi icra hakimiyyəti orqanının statusunun verilməsi əlacsızlıqdan irəli gəlmişdi. Nazirlər Kabinetindən başqa, idarəetmədə yalnız iki növ icra hakimiyyəti orqanı var – mərkəzi və yerli.

– Gözləmək olarmı ki, Nəzarət Palatası yaranandan sonra digər sferalarda, məsələn, təhsildə də publik hüquqi şəxs yaransın?

– Bəli, yarana bilər. Məktəblərin və ali təhsil müəssisələrinin nizamnamələrinə yenidən baxılır. Heç bir ölkədə universitetlər və təhsil ocaqları qeyri-kommersiya təşkilatı deyil. Ali təhsil ocaqları cəmiyyət və dövlət üçün çox mühüm bir sahə olan təhsillə məşğuldurlar. Qeyri-kommersiya fəaliyyəti isə tamamilə başqa bir sahədir. Orada bu cür məsuliyyət yoxdur.

– Yəni pulsuz təhsil olmayacaq?

– Yox, pulsuz təhsil də olacaq. Publik hüquqi şəxslər həm pullu, həm də pulsuz xidmət göstərə bilər. Dediyim kimi, onlar büdcədən maliyyələşə və maliyyələşməyə də bilər. Bu, dövlət idarəetməsində yeni tələbatları ödəyə biləcək çox çevik, elastik bir formadır ki, dövlətin imkanlarını daha da genişləndirir.

– Bununla bağlı yəqin ki, qanunvericilikdə də dəyişikliklər ediləcək.

– Əlbəttə, cənab Prezident Nazirlər Kabinetinə tapşırıq verib ki, mövcud qanunvericiliyi onun imzaladığı müvafiq sənədlərə uyğunlaşdırılmasına dair təkliflərini təqdim etsin. Layihələr hazır olduqdan sonra, zərurət yaranarsa, dövlətimizin başçısı tərəfindən Milli Məclisə təqdim ediləcək.

– Bu sənədlərin hazırlanmasında hansısa ölkənin təcrübəsindən istifadə olunurmu?

– Biz ən qabaqcıl Qərbi Avropa ölkələrinin təcrübəsini əsas götürmüşük.